ENSAYO SOBRE REGALÍAS, UNA REFORMA CONSTITUCIONAL NECESARIA PARA ALCANZAR LOS OBJETIVOS PROPUESTOS POR EL GOBIERNO[1] EN CONSONANCIA CON LA LECTURA DE GARCÍA L. NELSON Y ALMONACID S. JUAN J DENOMINADA “LA CONSTITUCIÓN ECONÓMICA DE 1991; INSTRUMENTO JURÍDICO PARA LA DEMOCRATIZACIÓN DE LA ECONOMÍA COLOMBIANA”
El gobierno Colombiano en la legislatura pasada[1] ha promovido por medio de proyectos legislativos en ejercicio de sus atribuciones constitucionales cambios drásticos y relevantes en el modelo económico colombiano, tal es el caso del proyecto de acto legislativo de reforma a las regalías[2]. Corresponde para este ensayo analizar la consonancia que tienen este proyecto legislativo con la lectura denominada “La constitución económica de 1991; instrumento jurídico para la democratización de la economía colombiana” de los autores Garcia L. Nelson y Almonacid S. Juan J[3]. Y la voluntad expresada en la asamblea nacional constituyente por parte de los constituyentes en cuanto a la intervención del estado en el modelo económico[4] se refiere.
La constitución política de Colombia consagra en el artículo 334, que la dirección general de la economía estará a cargo del estado. Y que este por estar a cargo intervendrá en la explotación de los recursos naturales, obsérvese que dicha facultad no es per se una acto voluntario sino un mandato constitucional por el cual la administración no puede abstenerse de cumplirlo, debido a del texto mismo de la constitución se puede concluir que el constituyente ve en los recursos naturales una fuente de ingresos notables para el que uno de los principales medios para adquirir recursos para las finanzas publicas. En este mismo artículo el constituyente también da el mandato de que el estado colombiano de manera especial intervenga en la economía con el fin, además de otros; de promover el desarrollo armónico de las regiones.
En el modelo económico colombiano la intervención del Estado en la economía obedece principalmente a garantizar el bienestar social y la justicia material a razón de actuar contra la desigualdad.
En lo concerniente al acto legislativo de reforma a las regalías[5] el Gobierno Nacional busca que se adopten nuevas medidas para la buena y eficiente administración de estos recursos no como mandato legal sino como mandato constitucional. Para ello propone que se apliquen en las regalías los principios de ahorro, equidad, competitividad y buen gobierno[6]. Principios propios de un estado social de derecho los cuales están fehacientemente en consonancia con lo propuesto por la asamblea nacional constituyente sobre el régimen económico en cuanto al papel de intervención del estado “en el texto recomendado se señalan como objetivos generales y últimos de la intervención estatal, los de mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un medio ambiente sano” [7] a su vez también son consecuentes con el postulado realizado por los autores García y Almonacid; ya que ellos manifiestan que indudablemente el estado colombiano avanza a una economía social de mercado, los autores dicen que:
“Colombia no solo tiene una economía que esta direccionada exclusivamente por la prevalencia del individualismo, el interés privado, las exigencias técnicas del mercado, los postulados neoliberales a ultranza o la avidez por el lucro, sino que toma como eje de su funcionamiento la superación de las desigualdad social existente y el logro efectivo del bienestar social”[8]
En definitiva Los argumentos generales por parte del ejecutivo en cuanto a la distribución de las regalías, se esgrimen en el auge en hallazgos y la explotación en acenso de los recursos no renovables y que debido a esta explotación, se están generando ingresos fiscales bastante considerables. Los cuales a la fecha por orden constitucional son girados por la nación a los entes territoriales. Dicho mandato constitucional esta desarrollado en las leyes 141 de 1994[9] y 756 de 2002[10]; estas determinan los porcentajes de las regalías que se pagan a los entes territoriales productores y al fondo nacional de regalías y como se observa en la exposición de motivos[11] los dineros por concepto de regalías por parte de las entidades territoriales han sido en su gran mayoría dilapidados y además de ello con el modelo constitucional actual referente a regalías no se está aplicando el deber que el Estado tiene de propender por el desarrollo armónico de las regiones, debido a que muchas de las regiones colombianas perciben gran cantidad de dinero por concepto de regalías y otras no, para ello el ejecutivo manifiesta que los dineros percibidos por concepto de regalías deben ser bien administrados y repartidos equitativamente. El argumento medular por parte del ejecutivo[12] es dotar de derechos y plenas facultades al Estado Colombiano, en la participación de la explotación de los recursos naturales no renovables a través de las regalías y las compensaciones. Además de la eliminación del fondo nacional de regalías y la creación del sistema general de regalías.
El artículo modificatorio del 360[13] de la Constitución propuesto en el acto legislativo presentado por el Gobierno introduce unas reformas sutiles y precisas que lo hacen diferente a su predecesor. Es sutil al erogar al Ejecutivo el derecho absoluto de presentar iniciativa legislativa referente a este tema, abstrayendo del todo a los demás sujetos que están facultados para presentar proyectos ley. Además consagra detalladamente lo que la ley regulara tal como lo referente a la distribución, administración, ejecución, control, uso eficiente, destinación y funcionamiento, fortaleciendo con ello el sector central y el desarrollo armónico progresivo. Además de ello la diferencia abismal consiste en que en el artículo modificatorio se consagra de forma clara y precisa que la ley determinara las condiciones en las que los beneficiarios participaran de sus recursos. En consecuencia con este acto legislativo se busca que las entidades territoriales para participar de sus recursos deban cumplir determinadas condiciones y que en su ejecución los destinen a lo que determine la ley proscribiendo la dilapidación y la malversación de estos recursos; de lo contrario podrán ser excluidos de la participación en las regalías. Ya entonces no siendo un derecho per se, sino un derecho condicionado al cumplimiento de determinadas reglas fijadas por el nivel nacional.
El actual artículo 361[14] consagra a rasgos generales que los ingresos de las regalías que no sean destinados a las entidades territoriales formaran un fondo nacional de regalías, este fondo tiene por objetivo promover la minería, preservación del medio ambiente y financiar proyectos regionales definidos como prioritarios. El artículo modificatorio de este artículo da un vuelco completo a lo estipulado en materia de regalías y de ser aprobado tal y como lo presento el ejecutivo conllevara a la derogatoria de las leyes[15] que rigen actualmente las regalías, a la supresión del fondo nacional de regalías y a la creación del sistema nacional de regalías. Este artículo modificatorio ya no consagra una parte, en el entendido de prever un porcentaje al fondo nacional de regalías. Sino que concibe un todo en el entendido que todos los ingresos provenientes de las regalías y las compensaciones constituirán el Sistema General de Regalías. De ahí el nuevo patrón constitucional en lo atiente a esta materia por el hecho de introducir nuevas directrices con respecto a estos recursos.
La norma constitucional propuesta por el Ejecutivo define en primera instancia los beneficiarios del sistema general de regalías[16] introduciendo con ello cambios profundo como lo son que el estado colombiano ya no solamente girara dineros a las entidades territoriales sino que también administrara un porcentaje de estos recursos ya que la norma constitucional le otorgaría la administración del fondo de competitividad regional, otro cambio significativo sin lugar a equívocos es el otorgamiento de una nueva función al banco de la república de Colombia[17], la cual consistirá según parágrafo tercero del articulo modificatorio del 361 en ser el encargado de administrar el fondo de Ahorro y Estabilización. Otro cambio constitucional sobre regalías se encuentra en que este articulo define explícitamente los usos de estos recursos ya que a diferencia de sus predecesor[18] este articulo modificatorio dicta que estos recursos serán invertidos en proyectos de desarrollo, económico, social y de infraestructura regional e inversión en ciencia, tecnología e innovación; manteniendo también el ahorro que hacen las entidades territoriales para financiar el pasivo pensional. Este acto legislativo además de los fondos ya mencionados crea los fondos de compensación regional, y desarrollo regional.
Esto cambios de normas constitucionales propuestos por el Ejecutivo en lo atinente a regalías reafirman que a partir de la constitución de 1991[19], Colombia pasa de un modelo de estado de derecho a un estado social de derecho[20], lo que tendrá como implicaciones que tal concepto permee y oriente todo lo consagrado en la constitución y que para el tema en concreto sobre el modelo económico colombiano establezca no solamente el funcionamiento de una economía de mercado sino que a su vez dicha economía este direccionada por lo social. Argumento que se ve ratificado por lo anteriormente planteado debido a que la nueva concepción de regalías traerá consigo una distribución equitativa que permita el avance en lo social teniendo como connotación la búsqueda del bien común argumento planteado desde la constituyente de 1991 y fin medular en el estado colombiano. Y tal como lo mencionan los autores García y Almonacid en su ensayo que:
“desde el punto de vista económico lo importante es resaltar como el estado social y democrático de derecho colombiano, al sentar las bases para avanzar hacia una economía social de mercado, pretende hacer compatible, en una misma estructura el postcapitalismo como la forma de producción y acumulación dominante actualmente, con un progresivo proceso de bienestar social y consolidación de las justicia material”[21]
Es pertinente precisar que el constituyente reconoce[22] las desigualdades sociales existentes en el país, busca los mecanismos para corregirlo y promueve además condiciones sociales y económicas más favorables. Y que La nueva reforma a la distribución de las regalías coadyuva con estos propósitos y también haya la razón a las palabras de García y Almonacid, ya que ellos manifiestan que en el estado social de derecho se da una interacción entre la sociedad civil y la organización política de tal manera que el estado no está ausente de lo social[23]. La intervención estatal entonces se hace necesaria para garantizar un orden justo y la protección de los interés generales.
Para la concreción y eficiente utilización de estos dineros obtenidos a razón de regalías que vendrán a conformar parte de los recursos públicos, se busca que nazca a la vida jurídica colombiana una nueva disciplina de gasto.
Víctor Mosquera Marin
Correo Electrónico: victormosqueramarin@gmail.com
Twitter: @victormosqueram
Skype: victor.javier.mosquera.marin
[1] COLOMBIA, Constitución Política 1991 Art 375. Temis 2006 ARTICULO 138. El Congreso, por derecho propio, se reunirá en sesiones ordinarias, durante dos períodos por año, que constituirán una sola legislatura. El primer período de sesiones comenzará el 20 de julio y terminará el 16 de diciembre; el segundo el 16 de marzo y concluirá el 20 de junio.
[2] PROYECTO ACTO LEGISLATIVO No. 13 de 2010, sobre el Sistema General de Regalías radicado en la Secretaria General de Senado de la República.
[3] GARCIA L. Nelson y ALMONACID S. Juan j, la constitución económica de 1991: Instrumento jurídico para la democratización de la economía colombiana, Revista pensamiento jurídico N 10, Universidad Nacional, Bogotá 1998. Págs. 135 a 170
[4] COLOMBIA, Gaceta Constitucional N 80. Régimen económico págs. 18 a 24
[5] PROYECTO ACTO LEGISLATIVO No. 13 de 2010, sobre el Sistema General de Regalías radicado en la Secretaria General de Senado de la República.
[6] PROYECTO ACTO LEGISLATIVO No. 13 de 2010, sobre el Sistema General de Regalías radicado en la Secretaria General de Senado de la República. Exposición de motivos, pág. 52
[7] COLOMBIA, Constitución Política, promulgada en la gaceta constitucional num.114 del domingo 7 de julio de 1991, santa fe de Bogotá, D.C
[8] GARCIA L. Nelson y ALMONACID S. Juan j. Op Cit pag 141
[9] LEY 141 del 29 de junio de 1994, Por medio de la cual se desarrollan los artículos 360 y 361 de la constitución política de Colombia.
[10] LEY 756 de julio 23 de 2002 Por la cual se modifica la Ley 141 de 1994, se establecen criterios de distribución y se dictan otras disposiciones.
[13] PROYECTO ACTO LEGISLATIVO No. 13 de 2010, sobre el Sistema General de Regalías radicado en la Secretaria General de Senado de la República. Art modificatorio del 360:
“La Ley, por iniciativa del Gobierno, determinará las condiciones para la explotación de los recursos naturales no renovables, así como la distribución de los ingresos provenientes de las regalías y las compensaciones, su administración, ejecución, control, uso eficiente, destinación, funcionamiento del Sistema General de Regalías y las condiciones en las que los beneficiarios participarán de sus recursos
[15] las leyes que actualmente rigen el fondo nacional de regalías son la ley 141 de 1994 y la ley 756 de 2002
[16] PROYECTO ACTO LEGISLATIVO No. 13 de 2010, sobre el Sistema General de Regalías radicado en la Secretaria General de Senado de la República. Art modificatorio del 361:
“Serán sujetos beneficiarios del Sistema General de Regalías, el Fondo de Ahorro y Estabilización y el Fondo de Competitividad Regional. Los departamentos, municipios y distritos en cuyo territorio se adelanten explotaciones de recursos naturales no renovables, así como los puertos marítimos y fluviales por donde se transporten dichos recursos o productos derivados de los mismos tendrán derecho de participación en las regalías y compensaciones”
[18]COLOMBIA, Constitución Política 1991 Art 361 consagra que “…Estos fondos se aplicarán a la promoción de la minería, a la preservación del ambiente y a financiar proyectos regionales de inversión definidos como prioritarios en los planes de desarrollo de las respectivas entidades territoriales”.
[19] COLOMBIA, Constitución Política, promulgada en la gaceta constitucional num.114 del domingo 7 de julio de 1991, santa fe de Bogotá, D.C
[20] ESTADO SOCIAL DE DERECHO, Corte constitucional T 406/1992
[21] GARCIA L. Nelson y ALMONACID S. Juan j. Op Cit
[22] COLOMBIA, Gaceta Constitucional N 80. Régimen económico págs. 18 a 24
[23] GARCIA L. Nelson y ALMONACID S. Juan j. Op Cit pag 153
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