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28 ago. 2011

ANÁLISIS JURÍDICO SOBRE LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL “LEY 1454 DE 2011” VIRTUDES Y DEFICIENCIAS

El presente Texto Jurídico de análisis sobre la Ley 1454 de 2011 por medio de la cual se dictan normas orgánicas sobre ordenamiento territorial y se modifican otras disposiciones. Y determinar las virtudes y deficiencias de dicha ley.




1. PILARES CONSTITUCIONALES[1]

La Constitución Política de Colombia[2] Norma de normas dentro del ordenamiento jurídico colombiano consagra en su artículo 1° que “Colombia es un Estado social de derecho, organizado en forma de República unitaria, descentralizada, con autonomía de sus entidades territoriales, democrática, participativa y pluralista, fundada en el respeto de la dignidad humana, en el trabajo y la solidaridad de las personas que la integran y en la prevalencia del interés general”[3]. Para lo pertinente a este estudio este artículo al señalar que Colombia tiene la característica organizacional de ser descentralizada se refiere a dos clases de descentralización; 


la primera es una descentralización especializada o por servicios y la segunda objeto inherente a este estudio es la descentralización territorial entendía esta como el otorgamiento de cierta autonomía a las entidades territoriales para que estas den determinadas directrices para gobernarse o como lo dice el Dr. Libardo rodríguez sobre la descentralización territorial “el otorgamiento de competencias o funciones administrativas a las colectividades regionales o locales, para que la ejerzan en su propio nombre y bajo su propia responsabilidad”[4] la manifestación de esta descentralización se da mediante los departamentos, Distritos y municipios ya que son estos las entidades territoriales. Además de los entes territoriales clásicos se podrá desarrollar en Colombia la entidad territorial denominada regiones, la cual incentiva la regionalización de un país mas sin embargo genera la fragmentación de la unidad nacional.       


Es también indispensable para el objeto de este estudio citar el artículo 2° de la Constitución el cual consagra que “Son fines esenciales del Estado: servir a la comunidad, promover la prosperidad general y garantizar la efectividad de los principios, derechos y deberes consagrados en la Constitución; facilitar la participación de todos en las decisiones que los afectan y en la vida económica, política, administrativa y cultural de la Nación; defender la independencia nacional, mantener la integridad territorial y asegurar la convivencia pacífica y la vigencia de un orden justo. Las autoridades de la República están instituidas para proteger a todas las personas residentes en Colombia, en su vida, honra, bienes, creencias, y demás derechos y libertades, y para asegurar el cumplimiento de los deberes sociales del Estado y de los particulares.”[5] Queriendo señalar con ello que además de estar sometido al principio de legalidad el Estado Colombiano debe garantizar la consecución de los fines esenciales y esto indiscutiblemente va a estar ligado con el tema de la organización administrativa ya que a causa de esta se podrá o no cumplir con el mandato constitucional. 


Además de lo anteriormente anunciado y como punto álgido de este trabajo la Constitución Política de Colombia consagra en el artículo 286[6] parágrafo que además de las entidades territoriales a saber departamentos, distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la constitución y de la ley.


La constitución política de Colombia consagra en el artículo 288 que:


La ley orgánica de ordenamiento territorial establecerá la distribución de competencias entre la Nación y las entidades territoriales.
Las competencias atribuidas a los distintos niveles territoriales serán ejercidas conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad en los términos que establezca la ley[7].

Directriz constitucional de obligatorio cumplimiento para el legislador mas sin embargo de parsimoniosa dilación por parte de este, debido a que desde 1991[8] y hasta el año 2011 Colombia no tenía una carta de navegación de las regiones en materia de integración y la definición de competencias entre la Nación y los territorios.


La jurisprudencia constitucional señala a su vez que Colombia es una República Unitaria, Descentralizada y con autonomía en sus entidades territoriales. Según la Corte Constitucional: “Estos principios constitutivos del Estado colombiano tienen una gran significación, por cuanto implican, que las entidades territoriales tienen derechos y competencias propios que deben ser protegidos, dentro del marco de una república unitaria, de las interferencias de otras entidades y, en especial de la Nación. Esto, a su vez, se articula con la eficiencia de la administración y la protección de los mecanismos de participación ciudadana, puesto que la autonomía territorial permite un mayor acercamiento entre la persona y la administración pública.”[9]

Es necesario además mencionar que la articulación de lo local con el Estado central debe ser el resultado del pleno reconocimiento y protección de la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana partiendo del reconocimiento, sin discriminación alguna, de los derechos de la persona humana, única razón de ser de la existencia de una organización política. Queriendo decir con ello que la organización del estado debe también atender al cumplimiento cabal de la constitución la cual reconoce en su artículo 7° que “El Estado reconoce y protege la diversidad étnica y cultural de la Nación colombiana”[10] en consecuencia sus actos tienen que tener como miramiento este reconocimiento y protección.

Luego de más de diecinueve años de promulgada la Constitución Política de 1991 el Estado colombiano no había podido expedir la ley orgánica de ordenamiento territorial a través del organismo competente. El constituyente al crear el artículo 288 manifestó que la ley orgánica definiría la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales y la distribución de las mismas entre la Nación y los entes territoriales conforme a los principios de coordinación, concurrencia y subsidiariedad. Sin embargo dicho mandato resulto infructuoso durante muchos años.

El artículo 38 Transitorio de la Constitución Política le impuso al Gobierno Nacional la obligación de organizar e integrar una Comisión de Ordenamiento Territorial la cual señalo que:

“Con el fin de cumplir el cometido de la Constitución (Art. 288 C.P.) habrá de expedirse una Ley Orgánica de Ordenamiento Territorial que contemple, en lo pertinente, las condiciones de conformación y funcionamiento de todas la entidades territoriales, tanto las establecidas como las nuevas, de tal manera que se deriven de aquella ley orientaciones claras para cada una de las entidades, y para su desarrollo en sucesivas leyes especiales. Estas leyes deben respetar y reproducir, con más decisión de lo hecho hasta ahora, el espíritu y la letra de la Constitución Política en cuanto a la descentralización administrativa y la autonomía de las entidades territoriales”[11]

2.  LEY ORGANICA1454 DE 2011 MOTIVOS ORIENTADORES.

Se parte de la premisa que una ley orgánica[12] es la de carácter especial quien regula materias concretas, principalmente las que tratan del ejercicio de la actividad legislativa, asimismo puede abarcar temas como: normas que preparen, aprueben y ejecuten el presupuesto de renta y ley de aprobaciones, también las ley del plan nacional de desarrollo y las relacionadas con a la asignación de competencias normativas a las entidades territoriales. Estas leyes requerirán para su aprobación la mayoría absoluta, es decir, la mitad más uno de los miembros. La proposición de ley orgánica de ordenamiento territorial presentada por el ejecutivo se hizo a razón de primero la directriz constitucional del articulo 288 y en virtud de que el gobierno nacional tal como lo plasma en la exposición de motivos:

“El Estado comunitario que resume los esfuerzos del actual Gobierno Nacional pretende, entre otras, pero en forma esencial, reducir las estructuras en el país, bajar los gastos de funcionamiento y burocráticos de la nación y, en consecuencia, liberar significativos recursos para la inversión social que tanto reclaman las comunidades. Sin duda entonces, entre los tantos aspectos que implica construir un Estado comunitario, resultan fundamentales la viabilidad, la gobernabilidad y la eficiencia en la administración de todos los asuntos de sus
Entidades territoriales. El proyecto de ley orgánica de ordenamiento territorial que el Gobierno Nacional presenta en la actual legislatura es una ley de mínimos y de principios generales, por lo mismo breve y sumaria, que desarrolla un sistema territorial simple, de fácil comprensión, limitado a lo sustantivo, como marco general de criterios para profundizar la descentralización y organización territorial del Estado”[13].

De lo anterior se desprende la concepción ideológica del gobierno actual lo que va a conllevar a que el derecho administrativo responda a dicho objeto y este va a ser al fortalecimiento de los entes territoriales mediante la descentralización y al paso de la regionalización muy a la usanza y propias de la república de Italia, claro está que con intentos de características propias en el loot de Colombia, que podría propiciar la fragmentación de la unidad nacional.

Los argumentos generales por parte del ejecutivo para dicha ley parafraseando se esgrimieron  en plantear opciones de organización territorial de complemento y de subsidiaridad entre las entidades territoriales para que sean estas, dentro de un concepto cierto de autonomía y descentralización, las que siempre, por su libre voluntad, opten por la mejor alternativa de gestión para sus propósitos, de acuerdo a cada tipo de dificultad, limitación o de circunstancia. Con esta ley además se busca tener un gobierno mas proclive a la tercera vía entendido esto no por centralismo o federalismo sino la búsqueda de un gobierno de gerencia publica en las entidades territoriales para ello plantea en la exposición de motivos que “La ley orgánica plantea entonces escenarios flexibles que promueven el mejoramiento en la capacidad de gestión de las entidades territoriales, evitando la duplicidad de tareas y los esfuerzos aislados de territorios muy próximos en sus condiciones, generando economías de escala que facilitan menores costos y mayores niveles de ahorro, a sus presupuestos y recalcando también los afanes de eficiencia y de racionalidad en el gasto como parte elemental del concepto de buen gobierno”[14]

Cabe resaltar de manera especial como en dicha exposición de motivos[15] se manifiesta que “Lejos de las discusiones en todos los tiempos de Colombia entre centralismo y federalismo, se pretende plantear numerosas opciones de organización territorial de complemento y de subsidiaridad entre nuestras entidades para que sean ellas, dentro de un concepto cierto de autonomía y descentralización, las que siempre, por su libre voluntad, opten por la mejor alternativa de gestión para sus propósitos, de acuerdo a cada tipo de dificultad, limitación o de circunstancia. La ley sería esencialmente indicativa, más no vinculante”

2.1 ANALISIS CONCRETO LEY ORGANICA1454 DE 2011


La ley orgánica de ordenamiento territorial 1454 de 2011 luego de haber trascurrido el proceso normal en el congreso y de su respectiva sanción presidencial es expedida el 28 de junio de 2011 y entra en vigencia el 29 de junio de 2011 publicada en el diario oficial número 48115 del 29 de junio de 2011. Y su objeto será señalado en el artículo 1 “Objeto de la ley. La presente ley tiene por objeto dictar las normas orgánicas para la organización político administrativa del territorio colombiano; enmarcar en las mismas el ejercicio de la actividad legislativa en materia de normas y disposiciones de carácter orgánico relativas a la organización político administrativa del Estado en el territorio; establecer los principios rectores del ordenamiento; definir el marco institucional e instrumentos para el desarrollo territorial; definir competencias en materia de ordenamiento territorial entre la Nación, las entidades territoriales y las áreas metropolitanas y establecer las normas generales para la organización territorial”

Los pilares de esta ley se leen entre líneas que son: 1) desarrollo institucional, 2) el fortalecimiento de la identidad cultural 3) el desarrollo territorial, entendido este como a. desarrollo económicamente competitivo, b. socialmente justo c.  Ambientalmente y fiscalmente sostenible. Y su finalidad será promover 1) la  descentralización, 2) planeación, 3) gestión y administración de sus propios intereses para las entidades 4) instancias de integración territorial 5)fomentará el traslado de competencias y poder de decisión de los órganos centrales o descentralizados del gobierno en el orden nacional hacia el nivel territorial pertinente, con la correspondiente asignación de recursos.

2.1.1 Virtudes y deficiencias  Descentralización y regionalización.
La ley prevé como principio rector la descentralización y enuncia este principio como  “La distribución de competencias entre la Nación, entidades territoriales y demás esquemas asociativos se realizará trasladando el correspondiente poder de decisión de los órganos centrales del Estado hacia el nivel territorial pertinente, en lo que corresponda, de tal manera que se promueva una mayor capacidad de planeación, gestión y de administración de sus propios intereses, garantizando por parte de la Nación los recursos necesarios para su cumplimiento”[16] ratificando lo anteriormente mencionado ya que con esta definición ahonda el tema de la gerencia publica en las entidades territoriales, para que se presente realmente esta descentralización se requiere que existan varios elementos[17] a saber primero necesidades locales, es decir diferentes a aquellas comunes a toda la nación. 


Es precisamente con ello que se presenta la autonomía. La determinación de estas necesidades las define la constitución y la ley. Asi la constitución en el artículo 311 y demás establecen las funciones de los departamentos y municipios. A su vez el articulo 288 y 356 corresponde a la ley la distribución de funciones, esta distribución ha sido hecha en parte por la ley 715 de 2001 y por el decreto 1188 de 2003. De conformidad con ello y ya entrada en vigencia la ley materia de estudio se encuentra que en dicha ley se establecen determinadas competencias para los entes territoriales sin embargo se dilucida que serán leyes posteriores las que definan con mayor precisión el tema. Segundo personería jurídica entendida esta como la capacidad de ser sujeta de obligaciones y derechos, tercero autonomía administrativa y presupuestal, cuarto autoridades locales

Esta ley orgánica de ordenamiento territorial cobra una vital importancia debido a que clarifica un tema confinado al ostracismo y le da vida a una figura jurídica consagrada por el constituyente el cual es la regionalización tal como lo consagra el artículo 286[18] parágrafo que además de las entidades territoriales a saber departamentos, distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la constitución y de la ley. Es así entonces que dentro de los principios rectores de la ley objeto de estudio y en su contenido de la misma se consagra la “Regionalización. El ordenamiento territorial promoverá el establecimiento de Regiones de Planeación y Gestión, regiones administrativas y de planificación y la proyección de Regiones Territoriales como marcos de relaciones geográficas, económicas, culturales, y funcionales, a partir de ecosistemas bióticos y biofísicos, de identidades culturales locales, de equipamientos e infraestructuras económicas y productivas y de relaciones entre las formas de vida rural y urbana, en el que se desarrolla la sociedad colombiana y hacia donde debe tender el modelo de Estado Republicano Unitario. En tal sentido la creación y el desarrollo de Regiones de Planeación y Gestión, Regiones Administrativas y de Planificación, y la regionalización de competencias y recursos públicos se enmarcan en una visión del desarrollo hacia la complementariedad, con el fin de fortalecer la unidad nacional”[19]. con ello y en general con la ley le da vía a la regionalización del país ya que dos o más departamentos podrán asociarse administrativa y políticamente para organizar conjuntamente la prestación de servicios públicos, la ejecución de obras de ámbito regional y el cumplimiento de funciones administrativas propias, mediante convenio o contrato-plan suscrito por los gobernadores respectivos, previamente autorizados por las asambleas departamentales y para el ejercicio de competencias concertadas entre sí en un marco de acción que integre sus respectivos planes de desarrollo en un modelo de planificación integral conjunto.

Sin embargo en el Artículo 17 de la ley objeto de estudio se consagra que la . Naturaleza y funcionamiento de los esquemas asociativos son entidades administrativas de derecho público, con personería jurídica y patrimonio propio e independiente de los entes que la conforman. Las asociaciones de departamentos podrán constituirse en regiones administrativas y de planificación, previa autorización de sus asambleas departamentales. Hasta las anteriores frases la idea de la regionalización se bifurca sin embargo y como concepto se considera que al establecer a renglón seguido que  en ningún caso las entidades territoriales que se asocien podrán generar gastos de funcionamiento adicionales con cargo a su presupuesto o al presupuesto general de la Nación, ni incrementar la planta burocrática de las respectivas entidades que las conformen. Genera una talanquera toda vez que para que funcione necesita personal y presupuesto. Independientemente de lo anterior será un reto que será definido en los años posteriores donde se corroborara si fue un paso efectivo en la regionalización o solo un intento fallido. La regionalización tiene como finalidad orientar el desarrollo regional, la inversión y la competitividad, en los términos previstos en el artículo 306 de la Constitución Política y en el marco de los principios consagrados en la presente ley objeto de estudio, enfatizando la gradualidad, flexibilidad y responsabilidad fiscal. 


Esto de conformidad además con el acto legislativo de reforma a las regalías[20] en el que el Gobierno Nacional busco que se adopten nuevas medidas para la buena y eficiente administración de estos recursos no como mandato legal sino como mandato constitucional. Para ello propuso que se apliquen en las regalías los principios de ahorro, equidad, competitividad y buen gobierno[21] mismos principios que se aplicaron a la presente ley objeto de estudio.  Principios propios de un estado social de derecho los cuales están fehacientemente en consonancia con lo propuesto por la asamblea nacional constituyente sobre el régimen económico en cuanto al papel de intervención del estado “en el texto recomendado se señalan como objetivos generales y últimos de la intervención estatal, los de mejoramiento de la calidad de vida de los habitantes, la distribución equitativa de las oportunidades y los beneficios del desarrollo y la preservación de un medio ambiente sano” [22]. a su vez también son consecuentes con el postulado realizado por los autores García y Almonacid; ya que ellos manifiestan que indudablemente el estado colombiano avanza a una economía social de mercado, los autores dicen que:

  “Colombia no solo tiene una economía que esta direccionada exclusivamente por la prevalencia del individualismo, el interés privado, las exigencias técnicas del mercado, los postulados neoliberales a ultranza o la avidez por el lucro, sino que toma como eje de su funcionamiento la superación de las desigualdad social existente y el logro efectivo del bienestar social”[23]

Es pertinente precisar que el constituyente reconoce[24] las desigualdades sociales existentes en el país, busca los mecanismos para corregirlo y promueve además condiciones sociales y económicas más favorables. que La nueva reforma a la distribución de las regalías junto con la regla fiscal y ahora con la ley orgánica de ordenamiento territorial  coadyuva con estos propósitos.

Una de las mínimas exigencias para la asociación entre los departamentos que conformen las regiones es que debe haber continuidad geográfica. Es menester sin embargo hacer la precisión que la regionalización tal como se plasma en la ley objeto de estudio no es una regionalización pura como lo es la aplicada en la república italiana ya que las regiones tienen mayor autonomía sino que esta regionalización colombiana va mas encaminada a buscar formas de asociación entre los departamentos para buscar un desarrollo sostenible y eficiente. Sin perderé la centralización política ya que será el gobierno nacional quien dicte los lineamientos generales. Toda vez que el control central persiste, ya que tratándose de un sistema unitario no puede pensarse que las regiones, entidades territoriales gocen de total autonomía.  

Además de lo anteriormente expuesto a lo largo de este trabajo se tiene como rasgos como virtudes de esta ley que se da  la posibilidad para que se conformen regiones administrativas, de planificación o de provincias, al igual que la asociación de varias de estas regiones. También que se establecen bases para que las regiones se constituyan en entidades territoriales, a partir de la consolidación de las regiones, Los proyectos que se diseñen y ejecuten a través de las regiones administrativas podrán ser financiados por los fondos de desarrollo regional y de compensación, que se crean en esta ley y en la reforma a las regalías y se crea la Comisión de Ordenamiento, una instancia técnica y asesora que vigilará la aplicación de los proyectos, y la figura del "contrato plan", una delegación de competencias de la Nación para que puedan suscribir proyectos conjuntos. Pero grosso modo lo relevante es la definición del marco legal para desarrollar Regiones Administrativas y de Planificación. Que llevan consigo la regionalización del país. Como deficiencia se dilucida que la ley es muy general y poco especifica que su desarrollo tendrá que esperar otras leyes tal como esta misma lo consagra.

Víctor Mosquera Marin 
Correo Electrónico: victormosqueramarin@gmail.com
Twitter: @victormosqueram
Skype: victor.javier.mosquera.marin



[1] Nota del autor: se comenzó  con la constitución para desarrollar un estudio mas concatenado y preciso sobre el tema propuesto,
[2] COLOMBIA, Constitución Política, promulgada en la gaceta constitucional num.114 del domingo 7 de julio de 1991, santa fe de Bogotá, D.C 
[3] COLOMBIA, Constitución Política 1991 Art 1. Temis 2006 
[4] RODRIGUEZ R, Libardo. Derecho administrativo general y colombiano, decimosexta edición.  Editorial Temis, Bogotá 2008. Pág. 66
[5] CONSTITUCIÓN POLÍTICA. OP cit. Pág. 4
[6] COLOMBIA, Constitución Política 1991 Art 286 consagra que “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.”.

[7] CONSTITUCIÓN POLÍTICA. OP cit. Pág 186
[8] COLOMBIA, Constitución Política, promulgada en la gaceta constitucional num.114 del domingo 7 de julio de 1991, santa fe de Bogotá, D.C 
[9] CORTE Constitucional. Sentencia C-600-A/95 M.P. Alejandro Martínez Caballero.  diciembre 11  de 1995 “Temas: Reserva de ley orgánica, vicios de procedimiento subsanables y caducidad de la acción por vicios de forma. Contenido de la legislación orgánica territorial y control constitucional. Distribución de competencias entre entidades territoriales y ley orgánica”
[10] CONSTITUCIÓN POLÍTICA. OP cit. Pág 6
[11]Comisión de Ordenamiento Territorial, disponible en  http://www.senado.gov.co/comisiones/comisiones-especiales/comision-de-ordenamiento-territorial consultado domingo 14 de agosto de 2011
[12] COLOMBIA, Constitución Política 1991 Art 1. Temis 2006 
[13] PROYECTO DE LEY ORGÁNICA DE ORDENAMIENTO TERRITORIAL Por la cual se dictan normas orgánicas de Ordenamiento Territorial radicado en la Secretaria General de Senado de la República. Exposición de motivos, pág. 16
[14] Ibit
[15] Ibit
[16] COLOMBIA, ley organica1454 de 2011 entra en vigencia el 29 de junio de 2011
[17] RODRIGUEZ R, Libardo. Derecho administrativo general y colombiano, decimosexta edición.  Editorial Temis, Bogotá 2008. Pág. 66
[18] COLOMBIA, Constitución Política 1991 Art 286 consagra que “Son entidades territoriales los departamentos, los distritos, los municipios y los territorios indígenas. La ley podrá darles el carácter de entidades territoriales a las regiones y provincias que se constituyan en los términos de la Constitución y de la ley.”.
[19] Ibíd.
[20] PROYECTO ACTO LEGISLATIVO No. 13 de 2010, sobre el Sistema General de Regalías radicado en la Secretaria General de Senado de la República.
[21] PROYECTO ACTO LEGISLATIVO No. 13 de 2010, sobre el Sistema General de Regalías radicado en la Secretaria General de Senado de la República. Exposición de motivos, pág. 52
[22] COLOMBIA, Constitución Política, promulgada en la gaceta constitucional num.114 del domingo 7 de julio de 1991, santa fe de Bogotá, D.C 
[23] GARCIA L. Nelson y ALMONACID S. Juan j. Op Cit pag 141
[24] COLOMBIA, Gaceta Constitucional N 80. Régimen económico págs. 18 a 24